Для поиска темы - пользуйтесь СИСТЕМОЙ ПОИСКА


Стоимость дипломной работы


Home Материалы для работы Механізм державно-приватного партнерства як одна із форм сучасного підходу до вдосконалення системи водозабезпечення м. Херсон

Механізм державно-приватного партнерства як одна із форм сучасного підходу до вдосконалення системи водозабезпечення м. Херсон
Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 

Механізм державно-приватного партнерства як одна із форм сучасного підходу до вдосконалення системи водозабезпечення

Необхідність додаткових фінансових ресурсів для забезпечення життєдіяльності державних та комунальних підприємств спричинили необхідність пошуку різних видів інвестицій та в більшості випадків зумовили зміну структури управління даних підприємств. Галузь водопостачання та водовідведення в Україні є одним із таких прикладів.

Світовий досвід доводить, що держава повинна регулювати та спрямовувати діяльність підприємств, які є природними  монополіями у сфері водопостачання та водовідведення. Для цього існують два механізми: 1) створення та функціонування спеціальних органів, які б здійснювали державне регулювання підприємств шляхом ліцензування, встановлення тарифів, правил користування мережами тощо;

2) регулювання з боку держави (муніципалітетів) шляхом реалізації їх прав власника на державні (муніципальні) підприємства.

Вибір варіантів державного регулювання залежить від широкого кола факторів: стану та потреб галузі, технології виробництва, законодавчої практики та усталеного управлінського регулювання подібних відносин, політичних процесів та навіть менталітету населення.

Дослідженню питань управління державно-приватними партнерствами присвятили праці такі вітчизняні вчені, як І.В. Запатріна, К.В. Павлюк, С.М. Павлюк, О.В. Полякова, П.В. Захарченко, П.І. Шилепницький.

Метою дослідження є виявлення ефективних механізмів державного управління при залученні приватного капіталу у водогосподарства України.

В останні десятиліття ХХ ст. в багатьох країнах світу відбуваються суттєві інституціональні зміни в тих сферах, які раніше завжди перебували в державній (муніципальній) власності і в рамках державного управління.

45

Україна не стала винятком, однак для неї цей процес супроводжувався одночасним роздержавленням усіх без винятку галузей економіки з хакартерними для перехідних економік інерційністю та нестабільністю, зміною векторів та відсутністю критеріїв оцінювання результатів реформ. Декларовані цілі доцільності залучення приватного капіталу досить  часто змінювались розчаруванням і населенням, і посадовців державних органів та супроводжувались реституцією переданих приватному капіталу основних засобів.

Галузь водопостачання та водовідведення в Україні є однією з найбільш показових прикладів. Наявність у громадській та політичній свідомості усталеного уявлення, що вода є суспільним благом, тому послуги з централізованого водопостачання та водовідведення повинні надаватися населенню майже безкоштовно, зробила цю сферу справжнім пасинком економіки. Незважаючи на надзвичайну важливість води в житті людини, більш ніж десятиліття галузь працювала в умовах збиткових тарифів, без своєчасної компенсації державною різниці, що призвело до значних боргів підприємств, як правило перед енергетиками. Причому борги настільки великі, що фактично ставлять підприємства перед загрозою банкрутства.

Унаслідок багаторічного нехтування економічними законами стало еможливим оновлення та реконструкція основних засобів, залучення інвестицій та створення фінансових й інституціональних умов для проведення модернізації.

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» саме держава гарантує захист прав споживачів у сфері питної води та питного водопостачання. Забезпечити реалізацію таких повноважень неможливо виключно шляхом декларування, примусу та заборон, необхідний дієвий механізм фінансування оновлення основних засобів підприємств, який можливий лише двома способами: пряме бюджетне фінансування (кошти платників податків різного рівня) або ж

46

тарифна інвестиційна складова (кошти споживачів). Застосування різноманітних форм державно-приватного партнерства, що використовуються у світі, можливо, коли обирається шлях інвестиційної складової в тарифі.

Вибір варіантів державного регулювання залежить від широкого кола факторів: стану та потреб галузі, технології виробництва, законодавчої практики та усталеного управлінського регулювання подібних відносин, політичних процесів та навіть менталітету населення. Слід зазначити, що у світі існують 4 базові моделі функціонування підприємств, які надають послуги у сфері водопостачання та водовідведення з огляду на присутність приватного капіталу в структурі управліня. В Україні спробували майже всі варіанти та навіть їх поєднання.

Першою моделлю є комунальні підприємства або ж структурні підрозділи, інтегровані в муніципалітети, які безпосередньо надають послуги з централізованого водопостачання. В країнах Європейського Союзу така форма як правило характерна для невелих комун.

Для України комунальні водоканали є найбільш поширеною організаційно-правовою формою для надання послуг у сфері водопостачання та водовідведення з огляду на найбільш прийнятну для менталітету громадськості та політиків місцевих рад. Крім того, існує й інша причина – низька зацікавленість інвесторів нести ризики, насамперед пов’язані з політичними чинниками встановлення тарифів. Ідеться про те, що функція національного регулятора, що встановлює тарифи, покладена на орган центральної виконавчої влади в особі Національної комісії, яка здійснює державне регулювання ринків комунальних послуг (з 2014 р. об’єднана з іншим регулятором у сфері енергетики, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг). Винятком є лише водоканали в населених пунктах, чисельність населення якмх становить більше ніж 30 тис. осіб та обсяги реалізації послуг яких становлять: для централізованого

47

водопостачання – більше ніж 300 тис. м куб. на рік; для централізованого водовідведення – більше ніж 200 тис. м куб. на рік. Для них компетенція щодо встановлення тарифів залишилась у виконавчих органів місцевого самоврядування.

Отже, приватні партнери усвідомлюють, що рішення щодо співпраці з ними приймають місцеві ради, які не можуть гарантувати розмір тарифів, строк їх встановлення тощо, тому ступінь ризику оцінюють для себе як досить високий. Крім того, стратегічний інвестор, що має доступ до «дешевих» фінансових ресурсів, необхідних для реалізації програм у межах державно-приватного партнерства, не зацікавлений у невеликих проектах, враховуючи значні адміністративні витрати. Деякі європейські та світові фінансові організації, розглядаючи заявки на фінансування, навіть ставлять умови щодо необхідності збільшення підприємств-заявників. Такий підхід був застосований у Бразилії, де Світовий банк висунув вимогу щодо об’єднання місцевих водоканалів у регіональні компанії на рівні штатів, і там, де це відбулось, підтвердив фінансування.

Другою моделлю є делеговане управління, або голландська модель. Вона характерна для Нідерландів, Німеччини, Греції, Бельгії. В основі – юридично незалежні підприємства водного та (або) каналізаційного господарства у формі акціонерних товариств, контрольний пакет яких є власністю муніципалітету. Зазначені форми підприємств управляють об’єктами інженерної  інфраструктури, власником яких залишається муніципалітет, на підставі сервісних або інших договорів, що дозволяє їм самостійно проводити виробничу та інвестиційну програму, брати участь у формуванні тарифів на водопостачання та водовідведення, залучати кредитні кошти на розвиток інженерної інфраструктури. Муніципалітет як основний власник контрольного пакету акцій контролює стратегію розвитку підприємства.

 

48

В Україні така форма притаманна Київському водоканалу, який функціонує у вигляді публічного акціонерного товариства. Цікавою є корпоративна історія, яка почалась наприкінці 1990-х рр. Тоді з метою залучення коштів до державного та місцевого бюджетів та задля інвестицій у галузь здійснювалась програма приватизації державних і муніципальних підприємств, які були за певними критеріями поділені на групи. Так, в одну з груп увійшли стратегічні підприємства, що не підлягали приватизації, в іншу – важливі підприємства, контрольні пакети яких залишались у державній комунальній власності. Державне комунальне обє’днання (ДКО) «Київводоканал» належало до підприємств, контрольні пакети яких залишались у державній та/або комунальній власності.

Крім залучення коштів до бюджету, програма приватизації передбачала, що шляхом придбання ракетів акцій комунальних підприємств, які приватизуватимуться, покупці будуть здійснювати інвестиції в розвиток цих комунальних підприємств і, як наслідок, у розвиток комунальної інфраструктури.

Стратегічною метою реформування ДКО «Київводоканал» було здійснення технічного переобладнання, удосконалення організації та управління виробництвом, забезпечення оптимальної вартості послуг при дотриманні стандартів якості води, екологічних та експлуатаційних норм. З метою досягення цієї мти було прийняте рішення про поступове реформування організаційно-правової форми і структури власності підприємства, залучення позик, інвестицій і грантів, забезпечення в майбутньому самоокупності та самофінансування підприємства.

У 2000 р. було затверджено «Концепцію реформування ДКО «Київводоканал» повинен був перетворитись на відкрите акціонерне товариство «Київводоканал», було прийняте рішення про приватизацію майна ДКО «Київводоканал», але з його статутного фонду було вилучене майно, яке згідно з законом не підлягає приватизації.

49

Для підвищення надійності водопостачання споживачів м. Києва рішенням Київської міської ради від 2 жовтня 2001 р.в управління ВАТ «АК «Київводоканал» було передано майно, що не увійшло до його статутного фонду під час приватизації (інженерні мережі, споруди та обладнання) і залишилося в комунальній власності територіальної громади м. Києва. Планом розміщення акцій ВАТ «АК «Київводоканал» було встановлено, що за територіальною громадою м. Києва (у комунальній власності) закріплено 67,0% акцій, а за Регіональним відділенням Фонду державного майна України по м. Києву – ще 25,464% акцій.

Протягом декількох років Фонд державного майна не зміг організувати конкурсний продаж пакету акцій товариства в розмірі 25,464%, як це було передбачено планом привативазації, і згодом пердав цей пакет в управління виконавчому органу Київської міської ради. Таким чином, в управлінні міста було зосереджено 92,464% статутного капіталу товариства.

У 2004 р. рішенням Київської міської ради було створено АК «Київенергохолдинг», у статутний капітал якої, як частку територіальної громади м. Києва, що становила 60% плюс одна акція, було внесено 60% плюс одна акція ВАТ «Київгаз», 12,73% АК «Київенерго» та 67% акцій ВАТ «АК «Київводоканал». 39% Статутного фонду були сформоваі за рахунок грошових коштів двох резидентів Кіпру. Таким чином, у безпосередньому управлінні міста залишилось 25,464% акцій товариства.

У грудні 2010 р. тип товариства було змінено на публічне, а назву – на Публічне акціонерне товариство (ПАТ) «АК «Київводоканал». Структура основних власників часток у статутного капіталі залишилась без змін: 67% - ПАТ «Компанія Київенергохолдинг» та 25,464% - територіальна громада м. Києва (Департамент комунальної власності міста Київа). Решта акцій були розповсюджені серед більш ніж 5600 акціонерів, більшість з яких були членами трудового колективу.

 

50

Як бачимо, першочергова мета приватизації товариства, яка полягала в залученні інвестора, який, придбавши пакет акцій товариства у розмірі 25,464%, здійснював би інвестиції в модернізацію та розвиток товариства, досягнута не була. Однак у 2009-2010 рр. відбулася приватизація 25,46% акцій ВАТ «АК «Київводоканал», які належали територіальній громаді міста. За її результатами 18 березня 2010 р. між Головним управлінням комунальної власності і ТОВ «Фінансова компанія «Новий регіон» був укладений договір на купівлю цього пакету за ціною 32,2 млн грн.

У 2010 р. за позовом Генеральної прокуратури України господарський суд визнав договір купівлі-продажу недійсним і зобов’язав «Новий регіон» повернути пакет акцій територіальній громаді. Слід зазначити, що форма юридичного договору у вигляді володіння й користування майном викликала певні непорозуміня в більшості контролюючих органів та, відповідно, поставила вимоги привести договір у відповідність до законів «Про концесії» та «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності». Однак слід ураховувати, що другий закон, прийнятий у 2001 р., визначає особливості (підстави та спосіб) передачі в оренду чи концесію об’єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, які перебувають у комунальній власності, що передбачає зміну юридичної особи як надавача послуг. Отже, трансформація існуючого договору володіння та користування в договір оренди чи концесії поза процедурою, зазначеною в законі, означатиме порушення цього закону.

Саме така форма договору виникла свого часу як спроба органу місцевого самоврядування зменшити тарифне навантаження на підприємство та відповідно на кінцевого споживача, оскільки орендне користування комунальним майном означало б збільшення тарифу принаймні на вартість орендних платежів. Зауваження щодо потенційних

51

витрат бюджету, який не доотримує коштів від оренди свого майна від підприємства, що здійснює водопостачання, не мають під собою жодного обґрунтування. Оскільки в іншому випадку виникає хибний ланцюжок: комунальне майно, яке може й повинно використовуватись виключно для водопостачання й водовідведення, передається в оренду підприємству, яке забезпечує цю послугу, але при цьому сплачує в міський бюджет, крім обов’язкових податків та зборів, орендну плату, яка, у свою чергу, входить у тариф і збирається з мешканців міста. При цьому якщо тариф не покриває собівартість такої послуги, то різниця повинна покриватися за рахунок міського бюджету. Отже, якщо орган місцевого самоврядування вирішує отримувати, крім податків та зборів, ще й орендні (концесійні) платежі в галузі водопостачання та водовідведення, єдиний шлях, у який це можливо забезпечити, - включити ці витрати знову ж таки в тариф, тобто покласти на споживачів – членів територіальної громади. У решті випадків, коли муніципалітет вирішить заробляти, зберігаючи при цьому прийнятні для населення тарифи, він повинен сплачувати за це через механізм компенсації рзниці в тарифах. Таким чином, органи місцевого самоврядування як власники майна та уповноважені органи повинні визначити з концепцією отримання коштів на підтримання підприємств та їх оновлення.

Голландська форма якраз розрахована на такий випадок, коли орган місцевого самоврядування не має намірів здійснювати додаткове навантаження на кінцевого споживача у вигляді включення до тарифу орендних (концеційних) платежів, а передбачає форму володіння у вигляді так званих сервісних договорів. Слід зазначити, що залучення інвестицій у вигляді їх участі в статутному капіталі шляхом його збільшення є одним із дієвих видів поповнення обігових коштів на оновлення основних засобів без збільшення тарифів або ж бюджетного фінансування.

Спроба поширити в Україні голландську модель або ж корпоратизацію водоканалів була здійснена у 2012 р. шляхом розробки нормативної бази у

52

вигляді законопроекту «Про залучення інвестицій у сферу централізованого водопостачання, водовідведення та теплопостачання шляхом створення регіональних публічних акціонерних товариств». У межах цього законопроекту передбачалась корпоратизація комунальних підприємств у сфері централізованого водопостачання, водовідведення та теплопостачання шляхом перетворення їх у ПАТ.

Залучення інвестицій для проведення модернізації виробництва, підвищення якості та зменшення вартості виробництва (надання) послуг з централізованого водопостачання, водовідведення та теплопостачання повинно відбуватися шляхом збільшення статутного капіталу ПАТ за рахунок обов’язкової вторинної емісії в розмірі, не меншому ніж 100% від розміру статутного капіталу.

Територіальні громади в такому випадку залишали б за собою право власності на інженерні споруди, що не підлягають приватизації, та бажаний контроль за підприємством як акціонер. Але запропонований шлях не знайшов свого логічного завершення у вигляді закону.

Третьою моделлю є приватне делеговане управління, що найбільше поширене в країнах Європейського Союзу. Сутність його полягає в тому, що змінюється юридична особа; функція експлуатуючої організації та надавача послуг передається від комунальних підприємств до компанії з приватним капіталом. Питання погашення дебіторсько-кредиторської заборгованості залишається майже єдиним обов’язком комунального підприємства, що де-юре та де-факто залишається без основних засобів.

У світі та країнах ЄС воно має декілька форм:

1. Контракт на управління, який укладається між муніципалітетом та приватною компанією з фіксованою винагородою від муніципалітету (без ризиків) або ж контракт на управління, що передбачає виплату премії (винагороди) за результатами виробничо-господарської діяльності за визначеними критеріями (економія коштів, збільшення споживачів тощо). В

53

Україні до останнього часу були відсутні юридичні підстави для запровадження такої форми державно-приватного партнерства, оскільки неврегульована така можливість.

У 2012 р. відбулася спроба на рівні закону провести законодавче регулювання можливості здійснювати управління певними видами підприємств без зміни юридичної особи шляхом делегування функцій управління управлінським компаніям, був розроблений відповідний законопроект, але тоді статусу закону він не набув. Останні зміни до Закону України «Про державно-приватне партнерство», що були проголосовані у Верховній Раді в лютому 2015 р., знову ж передбачають таку форму, як управління, але не визначають змісту, підстав та порядку укладання договорів управління.

2. Оренда інженерної інфраструктури приватною компанією. За такої форми до вартості тарифу включаються не лише експлуатаційні витрати, а й орендні платежі. В Україні така форма державно-приватного партнерства застосована в Одеськомуводоканалі товариством «Інфокс».

3. Найпоширенішим типом приватного делегованого управління є концесія. Сутність концесії полягає в тому, що власник інженерної інфраструктури передає право на управління системами водопостачання та водовідведення, їх утримання та експлуатацію приватній компанії (оператору) за право стягнення плати зі споживачів на період дії угоди про концесію. У кінці цього періоду об’єкти інженерної інфраструктури повертаються муніципалітету безоплатно в належному стані або ж рефінансується неамортизована вартість частини за ринковою ціною. Строк дії договору концесії дозволяє забезпечити інвесторові отримання планової рентабельності коштів, що вкладені на модернізацію обладнання. Отже. Він стає зацікавлений у використанні найновіших науково-дослідних та інженерних розробок, хоча й несе інвестиційні ризики. Це пов’язано з тим, що адміністративне регулювання тарифної політики та ліцензійні умови

54

досить суттєво впливають на розмір маржі. При цьому розмір тарифів повинен покривати операційні витрати, а також витрати на обслуговування кредитів, узятих на модернізацію об’єктів водопостачання та водовідведення.

Концесія поширена у Франції, Німеччині, але в сучасний період у країнах ЄС існує тенденція щодо непродовження концесійних договорів муніципалітетами після їх закінченя. Причинами концесіонери називають те, що в результаті строку дії договору концесії були виконані основні програми щодо оновлення основних засобів, отже, у муніципалітетів зникла потреба включати в тарифи додаткове навантаження у игляді концесійного платежу та відповідно виагороди концесіонеру.

Досвід передачі в оренду чи концесію водоканалів в Україні демонструє зовсім інші тенденції. По-перше, жоден із концесійних договорів не закінчився у зв’язку із закінченням строку, на який він був укладений, по-друге, частина договорів розірвана за рішенням судів, у тому числі за позовами прокуратури. Таким прикладом є досвід з передачею в концесію цілісного майнового комплексу Бердянського міськводоканалу ТОВ «Чиста вода – Бердянськ». Через два роки після його укладення за позовом прокуратури договір був розірваний у судовому порядку з огляду  на систематичне невиконання його умов: відсутнє інвестування в технічне переоснащення та реконструкцію мереж водопостачання та водовідведення об’єкта концесії коштів з боку концесіонера.

Зазначені форми в українських реаліях можуть бути ефективними з огляду на можливість залишення обсягу кредиторської заборгованості на існуючих комунальних підприємствах без правонаступництва боргових зобов’язань. В інших випадках для кінцевого споживача тариф апріорі повинен бути більшим на суму винагороди орендаря (концесіонера) та, як правило, на суму грошей, які залучаються концесіонером для здійснення інвестицій.

55

Четверта модель – приватна форма власності, характерна для Великої Британії, деяких штатів США, в Україні відсутня, оскільки існує законодавче обмеження щодо приватизації інженерних мереж та споруд, устаткування, яке пов’язане з постачанням споживачам води, газу, тепла, а також відведенням і очищенням стічних вод.                    Таким чином, можна констатувати, що в Україні вибір моделей державно-приватного партнерства відбувався досить хаотично, його економічне та нормативне обґрунтування часто вдбувалосч після процесів залучення приватного капіталу, інколи не зовсім ефективного. Аналіз причин невдалих випадків державно-приватного партнерства є надзвичайно важливим і навіть більш інформативним для формування в майбутньому ефективної політики. Тарифи на воду, яка є надважливим для життя продуктом, завжди залежатимуть від політичної складової, тому постійно змінні вимоги до якості послуг та дотримання екологічних стандартів, незважаючи на погіршення джерел питного водопостачання, потрібно задовольняти з урахуванням світового та власного досвіду, який Україна вже має в різноманітності як успіхів, так і невдалих спроб.

Более старые статьи:

 

You have no rights to post comments